Asosiasi Fellow, Rusia dan Program Eurasia
Presiden Azerbaijan Ilham Aliyev bertemu dengan Perdana Menteri Armenia Nikol Pashinyan di Wina pada 29 Maret. Foto: Getty Images.

Pada KTT resmi pertama mereka pada 29 Maret, Presiden Azerbaijan Ilham Aliyev dan Perdana Menteri Armenia Nikol Pashinyan bertukar pandangan tentang beberapa masalah utama yang berkaitan dengan proses penyelesaian dan 'ide substansi' Mereka berkomitmen untuk mempertahankan gencatan senjata, mengembangkan langkah-langkah kemanusiaan dan melanjutkan dialog langsung. Ini mengikuti dari pengumuman mengejutkan oleh OSCE Minsk Group pada bulan Januari bahwa menteri luar negeri Armenia dan Azerbaijan Zohrab Mnatsakanyan dan Elmar Mammadyarov memiliki menyetujui perlunya mempersiapkan rakyat mereka untuk perdamaian.

Hasil-hasil ini mempertahankan pandangan positif untuk pembicaraan damai yang mandek. Hubungan kepemimpinan tentu saja sangat penting. Tetapi tanpa pelembagaan proses perdamaian yang lebih dalam, kemajuan tidak mungkin terjadi.

Negosiasi agenda yang sedang dimainkan

Momen saat ini dalam proses perdamaian Armenia-Azerbaijan dapat dipahami dalam tiga agenda negosiasi.

  1. Membangun kepercayaan diri 'murah'

    Ini termasuk membangun kembali hotline di Garis Kontak antara pasukan Armenia dan Azerbaijan, dimulainya kembali kunjungan lintas batas, dan yang paling jelas adalah pengurangan kekerasan Line of Contact sejak 2017. Meskipun semua langkah ini disambut baik, mereka dapat dibalikkan dalam semalam.

  2. Langkah-langkah membangun kepercayaan struktural

    'TheWina-St Petersburg-Jenewa'Agenda dibahas setelah Eskalasi besar bulan April 2016 sepanjang Garis Kontak. Ini membayangkan mengalokasikan sumber daya meningkat untuk struktur pemantauan gencatan senjata yang ada atau mandat yang baru. Ini menyiratkan komitmen dari beberapa modal politik oleh para pemimpin Armenia dan Azerbaijan dan penyempitan strategi masa depan mereka.

  3. Masalah politik yang substansial

    Dienkapsulasi oleh Prinsip Dasar ('Madrid'), ini melibatkan langkah-langkah besar menuju perjanjian perdamaian 'big bang': penarikan pasukan Armenia dari wilayah-wilayah pendudukan, penyebaran operasi penjaga perdamaian, pemberlakuan pengembalian bagi para pengungsi, diadakannya pemungutan suara tentang status akhir wilayah itu dan, sampai saat itu, status sementara untuk otoritas de facto di Nagorny Karabakh.

Dilema keterlibatan

Selama bertahun-tahun perundingan telah dikunci secara efektif pada agenda kedua: Yerevan menegaskan langkah-langkah keamanan sebagai prasyarat untuk setiap langkah menuju perundingan yang lebih substantif. Bagi Armenia, pindah ke agenda ketiga sama dengan mengekspos proyek reformasi Nikol Pashinyan, karena gagasan konsesi teritorial dalam iklim saat ini masih merupakan racun politik. Tetapi untuk memblokir pembicaraan risiko dilemparkan dalam peran spoiler, dan kembalinya kekerasan Line of Contact yang juga akan mengganggu reformasi dalam negeri.

Setelah ketidakpastian awal, Baku menekankan kesabarannya ketika kepemimpinan baru Armenia gagal. Bersamaan dengan pengurangan kekerasan Jalur Kontak, pembuat kebijakan Azerbaijan juga mengartikulasikan untuk pertama kalinya dalam beberapa tahun terakhir visi berwawasan ke depan. Ini telah menciptakan tekanan untuk bergerak cepat ke agenda ketiga. Ini, yang terpenting, dipahami di Azerbaijan dalam hal melepaskan wilayah-wilayah yang saat ini berada di bawah pendudukan Armenia sebelum menyelesaikan masalah status.

Namun Baku juga menghadapi dilema, antara strategi positive-sum dan zero-sum. Yang pertama mengasumsikan bahwa Pashinyan dapat memberikan sesuatu yang nyata (dan Baku telah menetapkan standar apa yang diperhitungkan). Tapi itu juga berisiko kemungkinan reformasi domestik berhasil memperkuat kewarganegaraan Armenia dan penolakannya untuk berkompromi.

Sebaliknya, strategi zero-sum akan menyebabkan Baku melemahkan Armenia siapa pun yang berkuasa. Ini mungkin berhasil mengalihkan citra spoiler ke Yerevan, tetapi jika rasa tidak aman berkontribusi pada kegagalan proyek Pashinyan, Baku kemungkinan akan menghadapi penerus yang lebih konservatif, Eropa dan militeris. Terlepas dari hal lain, ini akan menyulitkan Upaya Azerbaijan mengendalikan pengaruh Rusia.

Ruang kecil untuk bermanuver

Sedangkan dasarnya parameter kebijakan luar negeri Armenia tetap tidak berubah, kebijakan Karabakh Nikol Pashinyan tunduk secara dinamis di antara tiga aktor utama di dalam negeri.

Pertama, pemerintahannya sendiri untuk saat ini sangat sah tetapi tidak dilembagakan dengan kuat. Aliansi 'My Step' Pashinyan adalah koalisi yang luas, ia berkuasa tanpa mesin partai yang disiplin dan ia tidak memiliki pelindung eksternal.

Kedua, mantan Partai Republik Armenia mengelompokkan kembali sebagai oposisi baru, berkembang ke ruang publik dengan media baru dan lembaga masyarakat sipil. Mantan elit politik semakin membingkai dirinya sebagai penjaga nilai-nilai patriotik nasional terhadap politik liberal Pashinyan, menambah 'perang budaya' yang kejam.

Aktor ketiga adalah Republik Nagorno-Karabakh (NKR) secara de facto. Hubungan Yerevan-Stepanakert telah diperumit oleh fakta bahwa Pashinyan mewakili negara konstitusional Armenia, terikat oleh batas-batas yang diakui dan mencari citra negara 'normal' di panggung internasional. Dia punya berpendapat bahwa dia tidak memiliki mandat untuk bernegosiasi untuk Karabakh Armenia, dan karenanya mereka harus berpartisipasi langsung dalam pembicaraan.

Meskipun ini dibingkai sebagai pendekatan baru, itu juga selektif sehubungan dengan Prinsip-Prinsip Dasar, menyoroti 'masalah Armenia' status dan mandat. Khawatir pengakuan diam-diam dari NKR de facto, bagaimanapun, Baku menolak perubahan apa pun dalam format pembicaraan.

Di mana titik masuk untuk pembangunan perdamaian?

Dengan semua pihak memilih secara selektif dari agenda ketiga, di mana ada ruang untuk kemajuan? Tak satu pun dari pihak-pihak yang siap bergerak ke arah perjanjian perdamaian 'big bang', sementara membangun kepercayaan diri berbiaya rendah saja tidak cukup untuk membangun kepercayaan.

Namun penting bahwa, untuk saat ini, kekerasan telah surut. Ini dengan sendirinya merupakan peluang untuk tidak disia-siakan. Dalam situasi ini, ruang membangun perdamaian yang sesungguhnya terletak pada langkah-langkah tambahan, pola-pola baru atau bidang-bidang isu kerjasama yang memerlukan investasi politik oleh para pihak dan memperkenalkan beberapa rutinitas dan prediktabilitas dalam interaksi mereka.

Aktor eksternal dapat membantu dengan membangun infrastruktur pembangunan perdamaian yang lebih luas sebagai ruang baru perjanjian perantara, jenis baru interaksi yang diatur atau transaksi 'win-win' spesifik yang berkontribusi pada jaringan interaksi di bawah dan di luar Proses Minsk. Dengan infrastruktur jaringan di mana prinsip inklusi dapat dikelola dan diimplementasikan, seluruh proses akan menjadi kurang sandera pada volatilitas ketika para pemimpin datang dan pergi.